Perhutanan sosial sejak awal diperkenalkan sebagai jawaban atas konflik panjang antara negara dan rakyat di kawasan hutan. Di Pulau Jawa, khususnya di wilayah Jawa Barat, konflik ini telah berlangsung lintas generasi dari masa kolonial, Orde Baru, hingga periode reformasi. Kebijakan Kawasan Hutan dengan Pengelolaan Khusus (KHDPK) kemudian hadir sebagai bagian dari janji reformasi untuk memperluas akses masyarakat dan mengoreksi ketimpangan penguasaan kawasan hutan.
Sejak awal, KHDPK tidak pernah benar-benar dirancang sebagai reforma agraria yang utuh. Ia muncul sebagai kompromi antara tuntutan masyarakat dan kepentingan negara. Negara membuka ruang partisipasi masyarakat, tetapi secara bersamaan mempertahankan monopoli penguasaan atas kawasan dan aset hutan. Dengan demikian, perhutanan sosial tidak mengubah struktur penguasaan yang menjadi akar konflik, melainkan hanya mengubah cara negara mengelola konflik tersebut. Perhutani, sebagai aktor utama di Jawa, tetap memegang posisi strategis dalam penguasaan kawasan hutan sebagai aset ekonomi negara.
Namun rencana pengurangan luas KHDPK menjadi 583.629 hektare menunjukkan bahwa komitmen tersebut tidak pernah dimaksudkan sebagai transformasi struktur penguasaan hutan. Penyempitan ini bukan sekadar koreksi administratif atau penyesuaian tata kelola. Ia merupakan penarikan kembali ruang kelola masyarakat yang sebelumnya dipromosikan sebagai bagian dari reforma agraria kehutanan. Dengan kata lain, negara sedang menunjukkan bahwa akses yang diberikan kepada masyarakat dapat dikurangi sewaktu-waktu karena sejak awal tidak pernah dibangun sebagai hak yang dijamin secara hukum.
Untuk memahami ini, kita harus melihat siapa yang bekerja di balik kebijakan tersebut. KHDPK lahir dalam konteks kebijakan Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan pada periode sebelumnya, yang kemudian berlanjut setelah perubahan struktur menjadi Kementerian Kehutanan pada masa pemerintahan Presiden Prabowo. Dalam perubahan kelembagaan ini, arah kebijakan kehutanan tetap mempertahankan paradigma lama yaitu negara sebagai pemegang kontrol utama atas kawasan hutan.
Di sisi lain, Perhutani sebagai BUMN kehutanan yang secara historis menguasai hutan Jawa tetap menjadi aktor dominan. Sejak masa Orde Baru hingga sekarang, Perhutani bukan hanya pelaksana teknis, tetapi bagian dari struktur ekonomi-politik yang mengelola hutan sebagai aset negara yang bernilai ekonomi tinggi. Dalam praktiknya, KHDPK tidak menggeser posisi dominan Perhutani. Sebaliknya, kebijakan ini memungkinkan Perhutani tetap mempertahankan kendali atas aset-aset bernilai ekonomi tinggi sembari membagi sebagian beban pengelolaan kepada masyarakat. Akibatnya, yang berubah bukan struktur penguasaan, melainkan hanya pola hubungan antara negara, Perhutani, dan masyarakat.
Masyarakat kemudian dimasukkan ke dalam sistem ini melalui skema izin. Mereka diberi akses, tetapi tidak diberi hak. Mereka diakui sebagai pengelola, tetapi tidak sebagai pemilik. Mereka dilibatkan, tetapi tidak diberi posisi tawar. Inilah inti masalahnya. Selama perhutanan sosial tetap berbasis pada izin, maka negara tetap menjadi pemilik tunggal atas kawasan hutan. Segala sesuatu yang diberikan kepada masyarakat bersifat sementara, kondisional, dan revokable. Dengan satu keputusan administratif, akses itu dapat dikurangi, dialihkan, atau bahkan dicabut.
Paradigma penguasaan negara yang menjadi dasar penyempitan KHDPK juga bertentangan dengan perkembangan hukum konstitusional Indonesia. Melalui Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012, Mahkamah Konstitusi menegaskan bahwa tidak seluruh kawasan hutan harus dipahami sebagai ruang yang berada di bawah kontrol mutlak negara. Putusan tersebut membuka jalan bagi pengakuan hak masyarakat atas wilayah kelolanya. Namun arah kebijakan kehutanan saat ini justru bergerak sebaliknya, yakni memperkuat kembali dominasi negara melalui mekanisme perizinan. Dalam konteks ini, penyempitan KHDPK menunjukkan bahwa arah kebijakan kehutanan belum sepenuhnya mengikuti perkembangan konstitusional yang mendorong pengakuan hak masyarakat atas wilayah kelolanya.
Perkembangan kebijakan dalam beberapa tahun terakhir menunjukkan pola yang cukup jelas. Pada fase awal implementasinya, KHDPK diposisikan sebagai instrumen koreksi terhadap model pengelolaan hutan yang terpusat pada Perhutani. Namun dalam perkembangannya, muncul berbagai evaluasi yang justru mengarah pada pengurangan luasan kawasan. Keputusan untuk memangkas KHDPK dari sekitar 922.769 hektare menjadi 583.629 hektare menandai pergeseran dari ekspansi terbatas menuju konsolidasi ulang kontrol negara.
Apa yang terjadi bukanlah kegagalan teknis, melainkan konsekuensi logis dari struktur pengelolaan hutan yang sejak awal menempatkan negara sebagai pengendali utama kawasan dan Perhutani sebagai pengelola aset ekonomi negara. Dalam struktur seperti ini, perluasan ruang kelola masyarakat selalu berada dalam posisi subordinat dan rentan ditarik kembali ketika dianggap bertentangan dengan kepentingan institusional yang lebih besar.
Di sinilah terlihat inti persoalan, negara tidak pernah benar-benar berpindah dari paradigma access-based menuju rights-based. Sejak awal, KHDPK dibangun di atas logika akses. Masyarakat diberi izin mengelola hutan, tetapi bukan hak atas hutan. Akses bersifat sementara, dapat dicabut, dan bergantung sepenuhnya pada otoritas administratif negara. Hak, sebaliknya, memberikan kepastian hukum, perlindungan, dan kontrol nyata atas wilayah.
Namun pergeseran menuju hak tidak pernah terjadi. Dengan mempertahankan skema akses, negara melalui Kementerian Kehutanan tetap menjadi pemegang kontrol penuh, sementara Perhutani tetap mempertahankan klaim atas aset, terutama tegakan bernilai ekonomi tinggi. Masyarakat tetap berada dalam posisi bawah, mengelola tanpa memiliki.
Pengalaman di berbagai negara Amerika Latin seperti Meksiko dan Bolivia menunjukkan bahwa pengakuan hak kolektif masyarakat atas kawasan hutan dapat memperkuat tata kelola lokal, menurunkan konflik tenurial, dan meningkatkan manfaat ekonomi bagi masyarakat. Perbedaan ini penting, karena ia menunjukkan bahwa reformasi yang sejati tidak berhenti pada pemberian izin, tetapi harus menyentuh aspek kepemilikan dan kontrol atas sumber daya.
Hal ini semakin terlihat dari persoalan aset. Di banyak wilayah KHDPK di Jawa Barat, tegakan hutan seperti pinus tetap dicatat sebagai aset Perhutani, meskipun dalam praktiknya dikelola dan dirawat oleh masyarakat. Ini menunjukkan bahwa redistribusi tidak pernah menyentuh alat produksi, dan ketimpangan tetap dipertahankan.
Struktur ini diperkuat oleh tata kelola yang sentralistik dan tertutup. Seluruh keputusan mengenai KHDPK, termasuk pengurangan luasnya, ditentukan oleh pemerintah pusat melalui Kementerian Kehutanan tanpa partisipasi masyarakat yang setara.
Kerentanan tersebut bukan hanya persoalan teoritis. Dalam praktiknya, sejumlah kelompok perhutanan sosial di Kabupaten Bandung pernah berhadapan dengan proses hukum dan tuduhan yang berkaitan dengan aktivitas pengelolaan kawasan hutan, sebagaimana dialami oleh anggota Gapoktanhut Gambung maupun KPS Amanah Sejahtera. Terlepas dari dinamika masing-masing kasus, peristiwa tersebut menunjukkan bahwa ketika hak atas ruang kelola tidak diakui secara kuat, masyarakat tetap berada dalam posisi rentan terhadap konflik kewenangan, sengketa tenurial, dan kriminalisasi.
Di tingkat teknis, kondisi ini diperburuk oleh lambatnya layanan negara. Pemetaan, verifikasi, dan penetapan batas wilayah kerap mengalami keterlambatan sehingga masyarakat beroperasi dalam situasi ketidakpastian hukum dan berisiko dikriminalisasi di atas wilayah yang tidak jelas. Pengurangan KHDPK menjadi 583.629 hektare memperjelas karakter sesungguhnya dari perhutanan sosial di Jawa. Ruang kelola yang selama ini dipromosikan sebagai instrumen pemberdayaan ternyata tidak pernah dirancang untuk berkembang menjadi hak yang diakui negara. Penyempitan ini menunjukkan bahwa negara tetap memandang masyarakat sebagai penerima izin, bukan sebagai pemegang hak atas wilayah yang mereka kelola dan pertahankan selama puluhan tahun.
Pengalaman global menunjukkan bahwa reforma agraria kehutanan hanya berhasil ketika negara mengakui hak masyarakat secara penuh. Tanpa itu, akses hanya menjadi instrumen sementara. Namun Indonesia tetap mempertahankan akses. Negara mempertahankan kontrol. Perhutani mempertahankan aset. Masyarakat tetap menjadi pengguna. Selama pergeseran ini tidak terjadi, KHDPK dan perhutanan sosial hanya akan menjadi ilusi reforma agraria, memberi akses tanpa hak, dan mempertahankan ketimpangan.
Pada akhirnya, penyempitan KHDPK bukan sekadar pengurangan luas kawasan hutan. Ia adalah pernyataan politik bahwa negara belum bersedia mendistribusikan hak atas sumber daya hutan kepada masyarakat. Selama pengelolaan hutan tetap didasarkan pada logika perizinan dan bukan pengakuan hak, perhutanan sosial tidak akan pernah menjadi reforma agraria. Ia hanya menjadi instrumen administratif untuk mengelola tuntutan masyarakat tanpa mengubah struktur penguasaan yang menjadi sumber ketimpangan sejak awal. Dalam kondisi demikian, penyempitan KHDPK harus dipahami bukan sebagai koreksi kebijakan, melainkan sebagai kemunduran serius dalam agenda reforma agraria kehutanan di Indonesia. Ketika ruang kelola masyarakat dapat dipersempit melalui keputusan administratif, yang sesungguhnya sedang dipersempit bukan hanya kawasan hutan, melainkan peluang lahirnya keadilan agraria di sektor kehutanan.
